L’élaboration du DOB est une étape obligatoire du cycle
budgétaire des collectivités, selon le Code Général des Collectivités Territoriales : elle concerne les régions, les départements, les communes de plus de 3 500 habitants (art L2312-1) , ainsi que les EPCI et syndicats mixtes comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus (art L.5211-362). Bien que facultatif dans les communes et EPCI en dessous du seuil prévu par la loi, la tenue de celui-ci est fortement conseillée. Malgré l’obligation de l’élaboration d’un DOB, la loi n’en fixe pas précisément le contenu.

Eléments de définition et objectifs du DOB

Objectifs

Le débat d’orientation budgétaire (DOB) a pour vocation de présenter les grandes lignes de la politique
budgétaire pour l’année d’exercice du budget à venir tout en précisant certains points particuliers comme la gestion de la dette, l’évolution du personnel ou les grandes dépenses/recettes en fonctionnement et en investissement.

Élément central de « renforcement de la démocratie locale » (Rapport de la Cour des Comptes relatif aux
finances publiques locales du 14/10/2013) en matière financière, le DOB est le moyen privilégié de discuter des orientations budgétaires de la collectivité: il doit permettre d’informer les élus sur la situation
économique et financière de leur collectivité afin d’éclairer leur choix lors du vote du budget primitif ainsi
que sur les grandes orientations pour l’année à venir. Ainsi, et afin de pouvoir utilement débattre des
orientations générales du budget, les membres de l'organe délibérant doivent disposer d'une information
complète et suffisamment détaillée sur les orientations budgétaires de la collectivité.
Les communes ainsi que leurs établissements publics administratifs et SPIC sont soumis (au même titre que les départements) à l’exigence d’engagements pluriannuels (ordonnance n° 2005 – 1027, art 8 et 20).

Cadre juridique

L’obligation d’organiser un débat sur les orientations générales du budget dans un délai de deux mois précédant l’examen de celui-ci par l’assemblée s’applique aux départements depuis 1982, la loi du 6 février 1992 (articles 11 et 12) l’a étendue aux communes de 3 500 habitants et plus, ainsi qu’aux régions. L’article L.2312-1 du CGCT reprend cette disposition : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, un débat a lieu au conseil municipal sur les orientations générales du budget, dans un délai de deux mois précédant l'examen de celui-ci [le budget] et dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l'article L.2121-8 ».

A noter

• Le conseil municipal n’était pas tenu de tenir un débat DOB l’année de son installation
• Les EPCI qui se créent ne sont pas soumis à l’obligation de la tenue d’un DOB
• En cas d’absence de DOB, toute délibération relative à l’adoption du budget primitif est réputée illégale (TA Versailles, 1993, commune de Fontenay-le-Fleury)
• Le DOB n’a aucun caractère décisionnel

Mise en œuvre

La loi NOTRe (7 août 2015), a modifié les modalités de mise en œuvre et de présentation du DOB. Dans le cadre de l’amélioration de la transparence de la vie publique, il est désormais spécifié, à l’article L. 2312-1 du Code général des collectivités territoriales : « Le budget de la commune est proposé par le maire et voté par le conseil municipal. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat au conseil municipal ».

Conditions

• Le DOB ne doit pas tenir compte des réalisations passées, mais seulement des évolutions prévisionnelles des dépenses et des recettes, en fonctionnement comme en investissement.
• Le rapport d’orientation budgétaire (ROB) (L. 2312-1 CGCT tel que modifié par la loi NOTRe et le décret n° 2016-841 du 24 juin 2016) doit être obligatoirement communiqué au minimum 5 jours avant le débat d’orientation budgétaire (DOB) par le président de l’exécutif de la collectivité. Si ce rapport n’est pas communiqué à l’ensemble des membres de l’assemblée délibérante de la collectivité, on considère alors qu’il y a un vice à caractère substantiel dans l’élaboration du budget : cela peut alors justifier l’annulation de la délibération d’adoption du budget primitif, intervenue au terme d’une procédure irrégulière. 

Le décret du 24 juin 2016 précise ce que doit contenir le rapport d’orientation budgétaire. Tel que le
dispose le décret, le ROB doit contenir :

- Les orientations budgétaires envisagées par la commune ou l’EPCI portant sur les évolutions prévisionnelles des dépenses et des recettes, sur les hypothèses d’évolutions retenues pour mettre en place le projet budgétaire, en matière de fiscalité et de concours financiers notamment, ainsi que les relations financières entre la commune et l’EPCI dont elle est membre.

- La présentation des engagements pluriannuels

- Les informations relatives à la gestion de la dette : le rapport présente notamment le profil de l’encours de dette que vise la collectivité pour la fin de l’exercice budgétaire.

- Les informations relatives à la gestion RH : dans les communes de plus de 10 000 habitants et dans les EPCI de plus de 10 000 habitants comprenant au moins une commune de 3 500 habitants, le rapport comporte au titre de l’exercice en cours les informations relatives à la structure des effectifs, aux dépenses de personnel et à la durée effective du travail dans la commune. De plus, il mentionne l’évolution prévisionnelle de la structure des effectifs et des dépenses de personnel concernant le
projet de budget.

En outre, celui-ci précise que le rapport doit impérativement être transmis par la commune au président de l’EPCI à fiscalité propre dont elle est membre, et par l’EPCI aux communes membres, dans un délai de 15 de quinze jours à compter de son examen par l'assemblée délibérante. Il doit également être transmis au préfet de département et mis à la disposition du public dans les quinze jours suivants la tenue du DOB : le public doit être informé de la mise à disposition de ces documents.

Organisation et formalités de présentation

• Le DOB doit faire l’objet d’une délibération distincte et antérieure au vote du budget primitif
• Aucune obligation de forme ou de durée n’est fixée par les textes sur les modalités de réalisation du
  débat d’orientation budgétaire

Suites à donner au DOB

• Une délibération est désormais obligatoire (article 107, loi NOTRe : « Il est pris acte de ce débat par une délibération spécifique. »). L’objectif est de prémunir les collectivités dans le cadre d’un contentieux devant une juridiction administrative. A ce jour, en l’absence de décret d’application, le formalisme relatif au contenu ainsi que les modalités de transmission et de publication du rapport restent à la libre appréciation des collectivités.
• La délibération actée doit être communiquée au représentant de l’Etat dans le département et diffusée au public.
• Depuis la loi NOTRe, le DOB des EPCI doit être transmis obligatoirement aux communes membres et, celui des communes au président de l’EPCI dont la commune est membre.
• La synthèse du DOB doit être annexée au budget primitif ainsi qu’au compte administratif. Elle doit notamment mentionner de façon précise et exhaustive les informations suivantes :
  - Des éléments de contexte d’élaboration du budget (contexte économique et budgétaire, population, contexte social par exemple)
  - Lignes prioritaires budgétaires
  - Ressources et charges de chaque section de fonctionnement et d’investissement
  - Montant du budget consolidé
  - Montant des budgets annexes
  - Crédits pluriannuels de fonctionnement et d’investissement
  - Etude d’impact pluriannuel sur les dépenses de fonctionnement respectant les conditions
  suivantes :
     * Communes et EPCI dont la population est <5 000 habitants : seuil fixé à 150% des recettes réelles de fonctionnement
     * Communes et EPCI dont la population est comprise entre 5 000 et 14 999, le seuil est fixé à 100% des recettes réelles de fonctionnement
     * Communes et EPCI dont la population est comprise entre 15 000 et 49 999 habitants, le seuil est fixé à 75% des recettes réelles de fonctionnement
  - Niveau des taux d’imposition
  - Principaux ratios
  - Effectifs de personnel de la commune ou de l’EPCI & charges de personnel
  - Niveau d’endettement de la commune ou de l’EPCI
  - Capacité de désendettement
  - Niveau de l’épargne brute et de l’épargne nette